行政调解应制度化法制化

2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。对基层行政管理工作人员来说，要把抽象的法治理念与现实的行政管理相结合，必须积极调整工作思路，主动转变工作方式，尤其是在专业领域法律法规普及尚有不逮的现实环境下，探索行之有效的广接地气的依法行政的方式方法。笔者结合自身实践，试论在现阶段行政调解对化解社会矛盾，践行依法行政的现实意义。

行政调解的社会基础

相对于诉讼来说，行政调解在我国有着良好的社会基础和现实需求。

在我国数千年的历史进程中，行政调解一直存在并发挥着巨大作用。早在周朝，就专门设有“掌司万民之难而谐和之”的“调人”之职，可算是我国历史上最早设立的专职“行政调解员”。到了唐代，行政调解已经初具规模，及至宋代，行政调解制度正式得到法律确认。明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事诉讼法典》都有对于行政调解的专门规定。我国政府也一直提倡行政调解，新中国成立后，调解制度不断完善和发展。《中华人民共和国宪法》首先明确了人民调解委员会的地位，1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》，确立了我国现行的人民调解制度。1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》将1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》规定的“着重调解”改为“自愿合法调解”，确立了我国现行的诉讼调解制度。1999年颁布的《行政复议法》取消了1990年《行政复议条例》关于“复议机关审理复议案件，不适用调解”的规定，2007年颁布的国务院《行政复议法实施条例》明确规定两种案件可以适用调解，从而最终在行政复议中也确立了行政调解制度。

行政调解在我国有着良好的文化基础。作为礼仪之邦的中国，“和为贵”的儒家伦理纲常已深深渗入社会生活的各个方面。行政调解承载着传承传统文化和发挥社会功能的历史重负，作为一种制度文化深深影响着我国民众的社会价值观，是世界法律文化中极富中国特色的部分。笔者所主持调解的近20起版权纠纷中，权利人双方均有“能不诉讼就不诉讼”的明确表述。

行政调解的现实意义

行政调解所解决的纠纷大都是民事、商事纠纷，也可以解决部分行政赔偿或补偿纠纷，对一些轻微的刑事纠纷，行政机关也有权处理。因此，社会中需要解决各类社会纠纷时经常优先适用行政调解制度，以求尽量采用和谐的方式解决纠纷。

行政调解能够降低权利人的维权成本。从版权纠纷来说，就物质成本而言，版权纠纷如果采用诉讼方式解决，权利人需要在起诉、反诉、上诉等司法程序中支付高额的律师费、诉讼费。甚至有的纠纷因金额较小，有的权利人付不起或不愿意支付律师费、诉讼费等费用而不能主张权利。行政调解的费用由国家承担，不需要当事人再缴纳费用。就时间成本而言，民事诉讼的时间周期因纠纷的负责程度不同而有所区别，但一般都在半年以上。行政调解却对行政机关人员有着时限要求，就江苏省而言，一般要求在一个月内必须形成行政调解协议或调解不成功的结果，这就大大缩短了维权的时间。

行政调解树立了行政机关的权威，改善了政府机关与行政相对人的关系，切实缓和了社会矛盾。行政机关调解纠纷的过程，就是一个增进理解、宣传法律法规、教育整改的过程。面对面倾听和沟通，往往使得政策更能够落到实处，权利人对政府也更信服。就笔者所调解的版权纠纷而言，在调解之前，很多涉嫌侵权的企业对版权的了解十分模糊，对侵权行为要么认识不够消极抵触，要么似懂非懂惊慌失措。通过座谈式的行政调解，他们逐步理解版权精神和要求，在行政部门的帮助下，找到适合自身的解决侵权纠纷的途径。权利人则能以友好、诚信的方式满足其维权要求，不仅解决了现有的版权纠纷，还能为以后进一步合作打下良好的基础。

行政调解减轻了法院的负担，节约了社会的司法成本。目前，我国基层法院的法官年审结案件约为300多件，负担重、压力大。法院面对众多纠纷案件时，短时间内不能快速解决，哪怕是案情比较简单的案件也不能快速解决。行政调解制度中，行政调解机构可以根据不同性质的纠纷分类交由不同的行政机构解决，专业的调解人员的介入提高了解决纠纷的效率，减少了法院的案件，保证更多的司法资源能更集中地运用到复杂、重大案件中。

对完善行政调解制度的思考

虽然行政调解在化解矛盾、解决纠纷、促进社会稳定方面发挥着积极作用，但是行政调解制度在我国还不够完善，还存在一些需要完善的地方。

完善行政调解立法。我国目前各种法律规范对行政调解的规定都比较分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。制定行政调解法，可以从规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据。一方面明确规定行政调解的主体、范围、原则、程序、法律效力、救济等，另一方面要建立与行政调解相配套的政策或措施，以保护当事人的利益。

加强调解员队伍建设。行政调解对工作人员提出了更高的要求，不仅要熟练掌握相关法律法规、政策，还需要了解程序法甚至心理学相关知识。现阶段的一些行政调解人员缺乏对调解精神的认识，不了解行政调解的现实作用，调解过程中不注重方法、敷衍了事，调解的结果不为当事人所接受，导致纠纷没有得到最终解决而起诉到司法机关。这既不利于行政调解在社会纠纷的广泛适用，也不能最大程度地保障当事人的权益。行政调解机构应当将调解人员培训纳入年度计划和预算，提高行政调解人员的业务能力，提高调解的成功率，以有效化解矛盾纠纷。

明确行政调解的法律效力。行政调解的圆满解决并非以调解协议被双方当事人共同接受为标志，最终的解决在于调解协议能否最终得到执行。我国目前尚没有法律对行政调解的效力作具体的规定。纠纷当事人一旦出现违约情况，行政调解机构没有法律的授权采取强制措施要求其履行义务，也没有法律规定可以向法院寻求帮助。拿《著作权法》来说，笔者认为应设置专门条款，对版权纠纷行政调解的性质、效力和司法确认等内容作出原则性规定。明确调解协议具有民事合同性质，经调解机关和调解员签字盖章后，双方当事人可以自生效之日起在规定时间内共同向有管辖权的法院申请司法确认。一经确认，有当事人未能履行协议的，可以申请法院强制执行。

综上所述，在我国现阶段，诉讼并不是公民寻求救济的最佳方式，通过诉讼解决纠纷还不能被我国当前的伦理、现实状况所完全接受，因而行政调解便成为一种行之有效的纠纷解决途径。无论是全面贯彻依法治国理念，建设法治型、服务型政府的需要，还是促进社会各阶层和谐健康发展的需求，我们都应当重视行政调解的重要作用，并进一步规范和完善行政调解制度，使其为我国法律体系建设和社会稳定发展作出更大贡献。

（作者单位：江苏省镇江市文广新局）

作者：顾云 来源：中国新闻出版广电报 发布时间：2015年12月10日